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美国消防法及其运行情况概述

时间:2020-02-03 19:39:59    

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美国消防法律分为联邦法、州法、地方法三个层面。本文分别从美国联邦消防法、州消防法、地方消防法的制定和运行情况入手,对美国消防法律体系

  美国消防法及其运行情况概述
 

  牛童 天津市河西区建设工程质量安全监督管理支队
 

  摘要:美国消防法律分为联邦法、州法、地方法三个层面。本文分别从美国联邦消防法、州消防法、地方消防法的制定和运行情况入手,对美国消防法律体系进行了概述,最后总结了联邦制下联邦法软弱的特点,反衬中国特色社会主义制度的优越性。
 

  关键词:美国;消防法律;制定;运行
 

  习近平总书记指出:人类发展史充分证明,不同文明间的交流互鉴是文明发展的强大动力。只有推动文明交流互鉴,彼此借鉴,求同存异,和谐共生,人类文明才能进步,世界才能和平发展。法律是文明的结晶,消防法律又是法律体系中的重要组成部分,目前国内尚没有对美国消防法的研究,因此本文对美国消防法进行简要介绍,从联邦法、州法、地方法三个层面,说明美国消防法的立法和运行,为今后该方面的研究奠定基础。
 

  一、美国联邦消防法
 

  (一)联邦消防法的颁布
 

  随着二战后生产力的蓬勃发展,美国人的生产生活方式发生了巨大的变化。在城市化、电气化的过程中,火灾问题日益严重。上世纪六十年代,每年有数以万计的美国民众因火灾丧生,无数民众受伤,火灾造成的经济损失巨大。因此,美国国会认为需要一项全面的火灾研究和安全计划,提供更有效的措施减少人员伤亡和财产损失。
 

  1968年,美国国会通过的90-259号法案,又称为《1968年火灾研究和安全法案》(Fire Research and Safety Act of 1968),该法案是对1901年3月3日法案的再修订,主要内容是成立一个消防安全研究委员会,对火灾进行全面的研究和调查,以确定切实可行的措施,减少全国范围内的火灾破坏性后果。该项研究和调查应包括但不限于:(1)考虑通过利用技术进步、改进施工技术和检查程序以便更有效地预防火灾的方法;(2)分析联邦政府各部门支持现有计划的情况,以改进这些计划;(3)对现有灭火方法及其改进方法的评估,包括招募必要人员和招募程序;(4)对消防培训教育的当前需求和未来需求进行评估;(5)考虑当前消防通信技术的适当性,以及对消防设备进行标准化和改进的建议;(6)对影响地方消防部门或组织效率的行政问题进行分析;(7)评估联邦和州在制定切实有效的解决方案以减少火灾损失方面的责任;(8)向国会提交有关其调查结果的报告。建议在委员会成立后两年内提出。
 

  90-259号法案通过的3年后,1971年6月,美国总统尼克松指定了20名委员,成立了国家消防委员会(The National Commission on Fire Prevention and Control)。该委员会经过2年的努力,于1973年向美国总统和白宫提交了著名的报告——《燃烧的美国》(America Burning)。该报告前言部分指出:在美国,火灾已经成为普遍的公共安全问题。火灾每年造成约1.2万人死亡,30万人受伤(包括生理伤害和心理创伤),超过30亿美元的财产被直接焚毁,造成的社会经济损失超过110亿美元。
 

  报告正文部分共分为20个章节。第1章讨论了美国面临的消防问题;第2章对火灾幸存者的现状进行了描述,进一步说明了火灾的危害性。第3-7章集中讨论了消防服务,讨论了针对当时消防问题各种可能的对策,然后进行了分析,并建议国家制定消防计划、提供私人消防服务,成立国家消防学院,以及给消防员更好的装备等等。第8-12章讨论了建筑环境,提出由于“城市化”,城市人口密度不断增大,建筑高度越来越高,当时美国人的工作和居住情况被描述为“你挨着我(side by side)”,仅1971年就有超过100万幢建筑着火。然后分别从人们的日常行为、建筑材料使用、设计缺陷、设计规范和标准、交通消防等方面进行了讨论。值得注意的是,在设计规范和标准方面,美国的14000个地方建筑法规之间存在巨大差异,国家城市问题委员会在1968年的报告中就指出:“建筑法规管辖区是成千上万个小王国,每个王国都有自己的方式。”(在该委员会对全国52个最大城市的调查中,只有14个城市使用一种标准代码,20个城市基于标准代码制定了法规,但有很大的变化,13个城市采用了自己的标准,1个城市遵循了国家推荐的其他标准,还有4个城市的调查材料未收回。)第13-14章讨论了乡村和野外的消防环境,主要是关于村庄、草原和森林消防的内容。第15-17章讨论了火灾防范工作,提出消防教育、家庭消防和特殊人群消防等问题。第18-20章讨论了今后该怎么做,提出要对消防问题进行研究,建议联邦政府参与进去,提出了普通公民应该怎么做等问题。
 

  附件部分针对正文的20个章节,分别有针对性地提出了90项建议。
 

  整个报告非常详实,长达177页(美国国会图书馆存档版本),图情并茂,富有感染力。报告中出现了大量火灾现场的照片、火灾后的废墟照片、消防员现场救援照片、幸存者照片,并且用详实的统计数据和图表,揭示了火灾造成的巨大损失(比如用柱状图显示美国在越南战争期间,因火灾死亡人数是战争死亡人数的3倍)。
 

  该报告一经公布,立刻引起了极大的反响。为回应该报告,1973年,沃伦·马格努森(Warren Magnuson)在参议院中提出了《一项通过更好的消防手段减少生命财产损失和实现其他目标的法案》(An Act to reduce losses of life and property, through better fire prevention and control, and for other purposes),经参议院、众议院审议通过并达成一致后,1974年10月29日,总统杰拉尔德·福特(Gerald Ford)签署了该法案,史称93-498法案(Public Law 93-498),又称《1974联邦消防法案》(Federal Fire Prevention and Control Act of 1974)。至此,美国有了第一部国家层面的、专门的消防法,这部消防法一直沿用至今,没有重新修订过。1990年,针对旅馆频发火灾的问题,美国国会又颁布了《1990年旅馆和汽车旅馆的消防安全法》(Hotel and Motel Fire Safety Act of 1990),加强了旅馆的消防工作。
 

  (二)联邦消防法的内容
 

  可惜的是,由于美国联邦制的政治体制,以及宪法对州自治权的充分肯定和对联邦政府权力的限制,《1974联邦消防法案》并未对国家消防委员会提出的90项建议全部进行回应,所规范的内容十分有限。
 

  该法案可分为三个部分,第一部分叫做“发现”(Findings),指出国会发现了火灾每年给美国带来1.2万人死亡,30万人受伤,30亿财产损失,这是国会不能接受的。之后列出了火灾问题日益严重6条原因,并提出要提高消防教育和培训水平、成立火灾数据中心、成立烧伤医疗中心。
 

  第二部分是立法目的,共有4条内容,分别为:(1)减少火灾损失;(2)支持消防研究、教育、培训;(3)成立国家消防局和消防研究中心,隶属于商务部;(4)推进烧伤/烟呛伤研究项目,由国家健康机构(National Institutes of Health)负责。
 

  第三部分是细则部分。按标题来分,内容包括成立国家消防局、开展公共教育、成立国家消防研究中心、发展消防技术、成立国家火灾数据中心、制定国家消防计划、因挽救联邦财产而出现伤亡后的国家赔偿方案、回顾建筑防火规范(包括回顾、评估和建议)、消防安全声明规范、年会制度、公共安全奖发放制度、年度报告、对火灾幸存者医疗救助制度、公众知情权、行政规定(规定地方政府在消防方面的权力和义务,授权地方政府为实现该法案制定相关法案)、协助商品委员会制定商品消防安全规范、部门机构等内容。
 

  (三)联邦消防法的运行
 

  按照《1974联邦消防法案》,美国成立了国家消防局(United States Fire Administration)。1979年成立联邦紧急事务管理局(Federal Emergency Management Agency)后,国家消防局隶属于联邦紧急事务管理局,共同受国土安全部(Department of Homeland Security)管理。组织机构如下:
 

  
图1 国家消防局组织机构(来源:https://www.usfa.fema.gov)

 

  国家消防局的工作内容就是按《1974联邦消防法案》的要求,每年向国会提交消防年报、做消防研究、讲课、进行消防宣传,提出消防问题、立法建议、建筑规范修改建议等,对各州、市、县具体消防工作的干预并不多。
 

  二、州消防法
 

  在州层面,笔者随机选取了堪萨斯州(Kansas)为样本进行研究。
 

  首先,根据《1974联邦消防法案》的授权,堪萨斯州制定了《堪萨斯消防法规》(Kansas Fire Prevention Code)。该法规规定:(1)设立州消防队长(State Fire Marshall)职务,州消防队长有权制定规章制度,以保护生命和财产免受火灾、爆炸和危险材料的侵害;(2)消防队长负责对该州的灭火器、消防检查、消防服务、消防认证、费用收取进行管理;(3)消防队长有权进行消防相关的各种调查、记录、认定、新闻发布等;(4)州消防法还对学校、消防组织、易燃易爆品运输、旅馆饭店、建筑、消防产品、火灾保险等方面做了规定。
 

  堪萨斯州没有设立州消防局,仅根据《堪萨斯消防法规》设立了“州消防队长办公室(Office of the State Fire Marshal)”。该办公室分为4个科室,分别是行政科、应急响应科、调查科、预防科(实际上,根据堪萨斯州消防队长办公室自己官网的机构介绍,该办公室成立于1913年,远早于《堪萨斯消防法规》的发布时间,属于“旧瓶装新酒”)。该办公室制定并发布了一系列消防条例(Regulation),从条例文件的签章上可以看出,这些条例是由州政府批准通过的。
 

  三、地方消防法
 

  这里所说的地方消防法指的是市、县消防法。
 

  从地方层面来说,市、县除了需要执行州消防队长颁布的消防条例和联邦政府颁布的安全法规(主要是消防演习、避难演习等方面的内容)外,还需要执行当地颁布的建筑防火法规。但由于各地建筑规范差异较大,因此在介绍地方消防法之前,必须先对美国的建筑规范体系进行简要说明。
 

  (一)建筑规范
 

  20世纪上半叶,美国先后出现了:国际建筑官员与规范管理者联合会(BOCA,1915)、国际建筑官员联合会(ICBO,1922)和南方建筑规范国际联合会(SBCCI,1941)三个非营利机构,这三家机构分别制定建筑规范。由于各机构制定的建筑规范存在较大差异,1994年,美国成立了国际规范理事会(ICC),其任务之一是制订全国统一的模式规范,主要包括国际建筑规范(IBC)、国际建筑防火规范(IFC)、国际住宅规范(IRC)、国际既有建筑规范(IEBC)、国际给排水规范(IPC)、国际建筑节能规范(IECC)、国际机械规范(IMC)等。这些建筑规范每年修订一次(从2003年开始改为一年半),每三年出版新的版本,目前已被美国绝大多数州、市、县所接受,作为制定地方建筑法规的基础。此外,美国还有其它民间组织和非盈利组织编制的各种规范,这些规范也被地方政府用作制定本地建筑规范的依据。
 

  (二)地方建筑规范的制定
 

  由于联邦政府不负责且很少涉足建筑规范事务,这部分事务属于市、县政府职责范围。一般情况下,地方政府相关部门根据本地具体情况,借鉴国际规范理事会(ICC)、美国国家消防协会(NFPA)等各类民间非盈利组织所制定的规范,形成本地区的建筑防火规范。后经市、县议会审议通过,由市长、县长签批后,成为地方消防法律。多数市、县直接选取国际规范理事会(ICC)等组织编写的各项规范的部分条款作为地方建筑规范,也有些市自己编制本地建筑规范。
 

  以堪萨斯州2016年的情况为例。
 

  该州阿肯萨斯市(Arkansas City)的建筑规范是2009版IBC、IRC、IPC、IMC、IFC、IPMC、IEBC部分章节部分条例以及2008版 NEC部分章节部分条例。
 

  匹兹堡(Pittsburg) 的建筑规范是2003版IRC、IBC、UPC、IMC部分章节部分条例;2006版IFC部分章节部分条例以及2008版NEC部分章节部分条例。
 

  约翰逊县(Johnson County)的建筑规范是2012版IRC、IBC、IMC、IPC、IPMC、IFC、IECC、IEBC部分章节部分条例;2011版NEC部分章节部分条例
 

  与约翰逊县相对应的,该州绝大部分县没有任何建筑规范。
 

  自己制定建筑规范的例子来自华盛顿州的西雅图市,该市颁布了《西雅图防火规范》(Seattle Fire Code),其中对建筑设计规范进行了详尽的要求。在《西雅图防火规范》的说明中,说明了该防火规范中大量使用了国际建筑防火规范(IFC)的版权,但笔者将二者进行了对比,发现两本规范存在明显的差异。除西雅图市外,纽约市也制定了自己的建筑规范,内容非常繁复,对外地设计院很不友好。
 

  (三)地方消防法的运行
 

  一般情况下,各市、县单独设立消防局,直接受当地政府管辖。这些消防局拥有数量不等的消防站和配套设施,直接承担灭火和应急救援工作,是我们所熟悉的“消防队”。此外,地方政府为了执行地方建筑法规,还必须成立建筑安全部(各地方政府的相关机构可能会用不同的名称)。该部的负责官员称为建设主管,由政府的主管任命机构任命,负责本地区建筑图审、建筑质量、安全、建筑检查、验收(包括消防验收)等工作。
 

  但各地实际情况却是千差万别。以堪萨斯州奥拉西(Olathe)市为例。奥拉西是堪萨斯州一个普通小城市,没有设立建筑部门,州消防条例由该市消防局负责落实,建筑法规的制定和工程验收工作也由消防局的建筑法规科负责。奥拉西市建筑法规科截取了12个标准规范的部分章节,形成了奥拉西市建筑法规。
 

  
图2 奥拉西市建筑法规(来源:https://www.olatheks.org/government/fire)

 

  该消防局成立于1857年,最初是该市委员会在火灾之后决定成立的消防公司。经过一百多年的改革和发展,现在的奥拉西消防局属于市政府的一个分支部门,设消防局机关1个,消防队长1名,消防站8座,应急站1座。从奥拉西消防局公布的2019年年度计划来看,奥拉西消防局的工作内容包括:灭火、紧急医疗、技术救援、处理化学品泄漏、处理爆炸物、评估社区中的危害、维护城市应急行动计划、指导城市工作人员,学校和社区组织消防工作(演习)、管理户外预警系统、监视灾害性天气和突发事件、管理社区应急小组、制定本地建筑规范、组织工程验收等工作。
 

  奥拉西消防局的工作内容中,(1)对灭火、技术救援、处理化学品泄漏、处理爆炸物、评估社区中的危害等工作的法律要求,可见于堪萨斯州消防队长发布的条例;(2)对紧急医疗、维护城市应急行动计划、指导城市工作人员、学校和社区组织消防工作(演习)等工作的法律要求,可见于联邦法律;(3)对制定本地建筑规范、组织工程验收等工作的法律要求,可见于奥拉西市地方法律。
 

  四、结语
 

  1973年《燃烧的美国》报告中提出的许多问题,到今天依然存在。报告附件中提出的90项建议,只有极少部分得到了《1974联邦消防法案》的回应。究其原因,还是在于美国联邦制的国家体制。
 

  在联邦制下,美国的州政府、地方政府有着很高的独立性,有独立的立法权、司法权、行政权,联邦政府则相对比较软弱。因此,在美国想出台全国统一的,在全国范围内有强制约束力的法案十分困难,具体反映就是美国国家消防局依法每年给国会做的消防工作总结乏善可陈。国家消防局每年给国会的报告可以视为《1974联邦消防法案》运行的结果。以2018年的报告为例,从报告形式方面看,2018年的报告还要从1973年的故事开始讲起,有大量无效内容;从工作内容方面看,报告中并没有体现出国家消防局对全国消防工作的指导作用以及对地方消防局的领导作用;从立法建议方面看,虽然立法建议每年都在提,但《1974联邦消防法案》使用至今未经修订;从修改建筑规范建议来看,国家消防局也仅仅是提建议,而对民间机构制定的规范的修改没有强制力(实际上,在美国任何个人和组织(包括协会、学会、制造商等)均可提出编制或修改标准的建议,任何组织都可以编制自认为有市场需求的技术标准、指南及手册)。
 

  反观中国特色社会主义制度,在中国特色社会主义制度下,法律、政令可以贯穿每一个层级,影响每一个社会成员。甚至行业主管部门下发的部令、红头文件,在行业内的影响力都十分巨大。中国特色社会主义制度在法律效力和解决问题方面无疑有着巨大的优越性。党的十九大四中全会全面阐述了中国特色社会主义制度,相信在中国特色社会主义制度的引领下,我国的新《消防法》能够得到强而有力的贯彻落实,切实保障好人民的生命和财产安全。
 

  参考文献:
 

  Fire Research and Safety Act of [M].Public Law 90-259, 1968.
 

  The National Commission on Fire Prevention and Control.America Burning[R].US Independent Agencies and Commissions,1973.
 

  Federal Fire Prevention and Control Act of[M].Public Law 93-498,1974.
 

  U.S. Fire Administration[R].U.S. Fire Administration Fiscal Year 2018 Report to Congress,2019.
 

  Kansas Fire Prevention Code[S].
 

  Kansas Government.Kansas Corporation Commission - Data Collected June 2016[R].2016.
 

  Seattle fire code[S].
 

  高迪,程志军,李小阳.美国建筑技术法规简介(上)[M].工程建设标准化,2015.
 

  作者简介:
 

  牛童(1990.5—)于天津市河西区建设工程质量安全监督管理支队工作。2019年到甘肃省平凉市庄浪县住房和城乡建设局挂职,从事建筑消防相关工作。

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